香港證監會針對虛擬資產交易平台監管對公眾提出 10 個主要問題，諮詢期後進行了總結並對公眾做出了回應。
原文：有關適用於獲證券及期貨事務監察委員會發牌的虛擬資產交易平台營運者的建議監管規定的諮詢總結
作者：證券及期貨事務監察委員會
編譯： angelilu，Foresight News
封面： Photo by Natalya Letunova on Unsplash
香港證券及期貨事務監察員會（證監會）發布了公眾對監管持牌虛擬資產交易平台建議的諮詢總結，證監會收到了 152 份意見書，根據公眾的反饋意見，證監會對其中的 10 個主要問題進行了總結並做出了回應，下文為主要內容概述。證監會表示，修訂後的香港《虛擬資產交易平台營運者指引》及《打擊洗錢指引》將於 6 月 1 日生效。
第⼀部分：有關適⽤於持牌虛擬資產交易平台運營商的建議監管規定的修改
1. 你是否贊同，持牌平台營運者在採取所建議的妥善投資者保障措施的前提下，應獲准向零售投資者提供服務？請說明你的看法。
證監會注意到回應者大力支持允許持牌虛擬資產交易平台向零售投資者提供服務，並對與零售客戶建立業務關係的規定表示支持，他們也大力支持本會要求持牌虛擬資產交易平台設立代幣納入及審查委員會以加強治理。
為確保零售投資者的保護，持牌虛擬資產交易平台在向零售投資者提供服務前需遵循一系列涵蓋業務關係、治理、披露和代幣審查的措施。零售投資者需要了解虛擬資產的特點和風險，本會將繼續與投資者和理財教育委員會合作，進行相關的教育工作。
證監會已經考慮放寬與零售客戶建立業務關係的特定規定的建議。本會認為平台運營者應全面評估投資者對虛擬資產性質和風險的了解，並對《虛擬資產交易平台指引》進行相應修訂，證監會將以常⻅問題的形式發布發布⼀步指南（例如關於如何評價客⼾對虛擬資產的⻛險承接以及⻛險承接能⼒）。
涉及委員會成員與平台運營者之間的利益衝突也受到重視。為此，平台運營者應設立內部政策和程序來妥善處理這些衝突。
持牌虛擬資產交易平台在納入每個虛擬資產之前需要進行盡職調查，證監會已對《虛擬資產交易平台指引》中的信息披露責任進行了微調，規定平台運營者應採取一切合理措施，確保披露的特定產品信息不虛假、偏頗、具有誤導性或欺騙性。我們還根據部分回應者的建議，對需要披露的信息列表進行了修訂。
2. 對於有關一般代幣納入準則及特定代幣納入準則的建議，你是否有任何意見？
證監會表示，持牌虛擬資產交易平台在納入每個代幣以供買賣之前，也應進行代幣的盡職審查。因此，將已經由其他持牌虛擬資產交易平台納入的代幣等豁免審查並不適當。
我們注意到，有意見表示被納入交易的代幣應符合香港的法規、規則和條例，而其他司法管轄區內不會對該代幣在香港的監管狀況造成影響並不一定是相關考慮的因素。因此，我們只要求平台運營者考慮虛擬資產在香港的監管狀況，而不要求平台運營者考慮代幣在其提供交易服務的不同司法管轄區的監管狀況。
對於要求非證券型代幣具有至少 12 個月曆史記錄的建議，相關規定是針對平台運營者在進行審查期間可能遇到的困難而設立的。雖然 12 個月的規定可能無法防止一些代幣近期發生的崩盤事件，但設立該規定的目的是降低難以合理檢測的欺詐風險，並減少代幣首次發售前進行的市場推廣。
3. 如證監會有意允許零售投資者使用持牌虛擬資產交易平台，那麼從投資者保障的角度來看，你認為應要實施什麼其他規定？
部分回應者提倡，應禁止持牌虛擬資產交易平台就買賣虛擬資產向零售投資者提供誘因和金錢利益。若干回應者表示，證監會可考慮在零售客戶進行虛擬資產交易之前冷靜期機制。
證監會回應，平台運營者不應提供與特定虛擬資產相關的酬金，這一原則適用於所有其他中介人。根據這一原則，平台運營者不應在平台上發布任何與特定虛擬資產相關的廣告。根據收到的意見，我們已經在《虛擬資產交易平台指引》中明確禁止酬金（費用或收費折扣除外）。證監會還希望藉此機會提醒平台運營者，他們有責任確保他們發布的與特定產品相關的任何材料是基於事實、公正和客觀的。
目前，證監會並沒有對從事其他受監管活動（包括提供自動化交易服務）的中介人的零售客戶施加開戶後的冷靜期。由於平台運營者在與客戶建立業務關係的過程中需要確保適當性，已經建立業務關係的零售客戶應已經被平台運營者評定為適合買賣虛擬資產。交易後的冷靜期也是不可行的，因為自動化交易服務涉及匹配客戶的交易，解除或取消交易將影響平台上的其他客戶。
4. 對於允許結合使用第三者保險及持牌平台營運者或與其屬同一公司集團旗下法團撥出的資金的建議，你是否有任何意見或其他建議？
5. 對於持牌平台營運者應如何劃撥該等資金，你是否有任何提議（例如，撥入持牌平台營運者的公司帳戶，或設定代管安排）？請詳細說明你所建議的安排，及有關安排所提供的保障如何能提供與第三者保險相同的保障水平。
大部分回應者均對持牌虛擬資產交易平台須就與保管客戶資產有關的風險設有保險或補償安排的規定表示支持。我們仍然認為以在線和其他存儲方式持有的客戶虛擬資產應全面獲得持牌虛擬資產交易平台的補償安排保護。
我們認為，如果大部分客戶虛擬資產以通常不存在遭受黑客攻擊和其他網絡安全風險的線下存儲方式持有，將具有較高的保障水平。因此，在 98% 的客戶虛擬資產繼續以線下存儲方式持有的基礎上，我們準備將以線下存儲方式持有客戶虛擬資產的保障門檻降低至 50%。我們注意到，由於平台運營者在無法獲得在線和其他存儲方式的保險保障時需要調撥自身資金，持牌虛擬資產交易平台也可能傾向於以在線和其他存儲方式持有少於 2% 的客戶虛擬資產。
關於什麼資產類別可以構成補償安排，我們同意銀行擔保以及以活期存款或六個月內到期的定期存款形式持有的資金都是可以接受的。就虛擬資產而言，我們認為，持有與需獲補償安排保障的客戶虛擬資產相同的儲備虛擬資產的好處是可以減少因虛擬資產的波動性而引起的市場風險。
我們注意到對是否為補償安排設立代管安排或允許持牌虛擬資產交易平台持有撥出資金的意見不一致。我們認為，這兩項安排都是可接受的，前提是撥出的資金必須與平台運營者及其集團公司的資產分隔開來，並以信託方式撥出並指定用途。平台運營者或其關聯實體持有的資金應該在認可金融機構的獨立賬戶內持有。《虛擬資產交易平台指引》已做出相應修改。
我們同意，持牌虛擬資產交易平台也應可靈活地共同或單獨以保險人的形式設立資金池，以為其客戶資產的損失提供保障。《虛擬資產交易平台指引》已對上述靈活性作出規定。
最後，我們也同意，構成補償安排的一部分的虛擬資產應從平台運營者及其集團公司的虛擬資產分隔出來，並由其關聯實體以線下存儲方式持有。
6. 對於哪些技術方案能夠有效地減少與保管客戶虛擬資產（尤其是以線上儲存方式持有虛擬資產）有關的風險，你是否有任何提議？
我們認同第三方保管人可能擁有豐富的技術專業知識。然而，香港目前沒有虛擬資產保管人的監管制度。鑑於穩妥保管客戶虛擬資產的重要性，我們需要直接監管對客戶虛擬資產行使控制權的公司（即持牌虛擬資產交易平台的全資附屬公司）。若種子和私人密鑰儲存於海外，相應的客戶虛擬資產也會位於我們的司法管轄區之外。這將嚴重阻礙我們的監察和執法。
對於回應者分享關於科技的發展如何加強客戶虛擬資產的穩妥保管的意見，我們表示感謝。本會正在對新保管技術進行監察，例如多方計算和密鑰分片。《虛擬資產交易平台指引》的其中一項規定是，種子和私人密鑰（以及其備份）應安全地儲存並具有合適的認證，例如儲存在具有合適認證的硬件安全模塊（Hardware Security Module）。當行業就保管方案的安全性達成共識且相關方案的合適認證出現時，對於是否允許持牌虛擬資產交易平台採納不同的保管方案，我們持開放態度，並在《虛擬資產交易平台指引》的措辭上保留了相關的靈活性。
7. 如持牌平台營運者可提供虛擬資產衍生工具交易服務，你會建議採納哪一種業務模式？你建議推出哪類虛擬資產衍生工具供投資者買賣？目標將會是哪類投資者？
本會感謝回應者提交的詳細意見，我們理解虛擬資產衍生工具對機構投資者的重要性，並將認真考慮所收到的大量意見。在適當的時候，我們將進行獨立審視。
8. 對於如何在將《虛擬資產交易平台條款及條件》中的其他規定納入《虛擬資產交易平台指引》內的同時對其加以改良，你是否有任何意見？
我們收到的意見包括：降低客戶虛擬資產線下與線上儲存的比率、應允許持牌虛擬資產交易平台的有聯者進行自營交易從而加強交易平台的流動性、平台營運者能否向其客戶提供程式買賣服務、持牌虛擬資產交易平台能否提供其他虛擬資產相關服務，例如有關虛擬資產的收益、存款及借貸。
我們認為，為確保穩妥保管客戶資產，線下與線上儲存的比率不應降低，大部分客戶虛擬資產應以通常不存在黑客攻擊和網絡安全風險的線下方式持有。我們提醒平台運營者應實施適當的提取程序，並向客戶披露這些程序。
關於自營交易，我們同意允許第三方市商進行市商活動，但目前的禁止自營交易的規定是全面性的，甚至禁止持牌虛擬資產交易平台的集團公司持有任何虛擬資產倉位。因此，我們已修改《虛擬資產交易平台指引》，允許有關聯方通過持牌虛擬資產交易平台以外的渠道進行程式交易。
關於虛擬資產市場上的其他常見服務，如收益、存款和借貸，持牌虛擬資產交易平台不被允許提供這些服務，因為主要業務是充當代理人，為客戶提供交易對手方。任何其他活動都可能引發潛在利益衝突，需要額外保障，因此當前階段不允許進行此類活動。
9. 對於《適用於持牌法團及獲證監會發牌的虛擬資產服務提供者的打擊洗錢指引》第 12 章當中有關虛擬資產轉帳的規定或任何其他規定，你是否有任何意見？請說明你的看法。
大部分回應者支持或不反對實施轉賬規則，但有些回應者建議給持牌虛擬資產交易平台提供 12 至 24 個月的過渡期，少數回應者表示嚴格遵循轉賬規則存在實際困難。
轉賬規則是對於虛擬資產服務提供者及金融機構在打擊洗錢／恐怖分子資金籌集方面的一項主要措施。財務行動特別組織（FATF）強調各司法管轄區需要盡快實施轉賬規則，其他主要司法管轄區已經或即將實施轉賬規則，在香港延遲實施轉賬規則將影響持牌虛擬資產交易平台的競爭力。
證監會考慮到轉賬規則在其他司法管轄區的實施情況後認為，在虛擬資產轉賬後儘快提交所需數據是可接受的臨時措施，直至 2024 年 1 月 1 日。持牌虛擬資產交易平台應從 2023 年 6 月 1 日起遵守其他轉賬規則和相關規定，並在採取臨時措施的同時安全地提交所需數據。此外，部分客戶使用非託管錢包進行虛擬資產轉賬可能帶來更高的洗錢和恐怖分子資金籌集風險，因此我們在第 12.14 段列出了管理非託管錢包轉賬的規定。
少數回應者認為關於虛擬資產轉賬對手方盡職審查及額外措施的規定過於具體，證監會認為其符合財務行動特別組織的標準和指引，這些措施應根據風險為基礎的方法來實施，考慮虛擬資產轉賬對手方提供的產品和服務類型、客戶類別以及所在司法管轄區的反洗錢和打擊恐怖分子資金籌集制度。同時，持牌虛擬資產交易平台應考慮採用風險為基礎的方法持續監察虛擬資產轉賬對手方並進行篩查。
部分回應者對於將虛擬資產退回給匯款人的做法存在疑慮，證監會認為持牌虛擬資產交易平台應僅在適當情況下且沒有洗錢／恐怖分子資金籌集活動的懷疑時，以及在考慮虛擬資產轉賬對手方盡職審查以及對虛擬資產交易和相關的錢包地址進行篩查的結果後，才退回虛擬資產。此外，退回的虛擬資產應退至匯款機構的賬戶，而不是匯款人的賬戶。
大部分回應者支持與非託管錢包的虛擬資產轉賬往來的規定，證監會稱持牌虛擬資產交易平台應根據風險敏感度採取合理措施以降低和管理與非託管錢包的虛擬資產轉賬往來相關的洗錢／恐怖分子資金籌集風險。非託管錢包的所有權或控制權可能隨時間而變化，持牌虛擬資產交易平台應應定期並基於風險敏感度確定該非託管錢包的所有權或控制權。
兩位回應者要求證監會明確跨境代理關係在虛擬資產方面的適用範圍，證監會回應稱，當持牌虛擬資產交易平台在向位於香港以外地方並為相關客戶行事的虛擬資產服務提供者或金融機構提供服務時，跨境代理關係的規定適用於該平台。證監會已在《適用於持牌法團及獲證監會發牌的虛擬資產服務提供者的打擊洗錢指引》中新增第 12.6.5 段，以澄清持牌虛擬資產交易平台應持續監測虛擬資產交易和相關錢包地址。
大多數回應者支持篩查虛擬資產交易和相關錢包地址的規定，這有助於持牌虛擬資產交易平台更及時和準確地識別與虛擬資產有關的來源和目的地，以及涉及或後續涉及與非法或可疑活動/ 來源或指定人士有關的錢包地址。證監會已在第 12.7.3 段中添加了相應的註釋。
10. 你對《證監會紀律處分罰款指引》是否有任何意見？請說明你的看法。
針對公眾對與現行製度下的指引有何不同、罰款金額的確定方式、如何決定是否對公司和個人採取紀律行動等意見，證監會回應同意同一套罰款準則適用於《證券及期貨條例》下的持牌虛擬資產交易平台及《打擊洗錢條例》下的持牌虛擬資產交易平台。
證監會強調不將罰款金額與所獲利潤或避免的損失金額掛鉤，並根據案件情況綜合考慮相關因素。對於是否對公司和/ 或個人採取紀律行動，證監會將綜合考慮行為的所有情況，包括行為涉及個人的同意、縱容或疏忽，以及在業務監督或管理方面的缺失。證監會將進一步明確高級管理人員的責任和職責範圍，特別是信息技術職能方面。在打擊洗錢條例下，受管制人士有權享受合理的程序權，並有適當的上訴程序。
第二部分：有關新監管制度的過渡安排的主要措施及實施細節
牌照申請相關事宜
- 回應者就《打擊洗錢條例》所界定的「提供虛擬資產服務」的範圍提出疑問，包括是否涵蓋場外虛擬資產交易活動和虛擬資產經紀活動。證監會回應稱，打擊洗錢條例將覆蓋中心化虛擬資產交易平台，因此，只提供虛擬資產服務（如場外虛擬資產交易和虛擬資產經紀活動），而沒有自動化交易系統和附加保管服務的平台將不在打擊洗錢條例的覆蓋範圍內。
- 有關雙重牌照安排，回應者詢問是否需要同時取得《證券及期貨條例》和《打擊洗錢條例》下的牌照，特別是因為部分平台運營者可能不打算提供證券型代幣的買賣。虛擬資產的分類可能會隨時間演變，某種虛擬資產的分類可能從非證券型代幣變為證券型代幣（反之亦然）。為了遵守發牌制度的規定並確保業務能夠持續運作，虛擬資產交易平台同時根據現行製度下的《證券及期貨條例》和《打擊洗錢條例》申請批准是謹慎的做法。我們將採用簡化的申請程序，使雙重牌照申請只需提交一份綜合申請表格。
- 關於外部評估報告的規定，回應者詢問是否可以在第一階段報告和第二階段報告中使用同一評估專家，以及已建立並正在運營的虛擬資產交易平台是否只需提交第二階段報告。證監會回應外部評估報告的規定旨在簡化申請程序，外部評估專家在第一和第二階段報告之前和期間參與相關工作是可接受的做法，第一階段報告應與牌照申請一起提交。鼓勵虛擬資產交易平台在不確定擬聘請的外部評估專家是否符合資格時，事先與證監會金融科技組討論。
- 鑑於所收到的問題範圍廣泛，我們將通過常見問題、通函和發牌手冊的形式發布進一步指引，解答與打擊洗錢條例下的新虛擬資產服務提供者制度相關的常見問題。
過渡安排相關事宜：
- 回應者提出許多關於過渡安排的問題，涉及申請資格和在過渡期內遵守《虛擬資產交易平台指引》的情況等。我們將通過通函形式發布更多關於過渡安排的信息。
- 一些問題涉及刪除與《虛擬資產交易平台條款及條件》相關的發牌條件，以及遵守《虛擬資產交易平台指引》是否成為發牌條件。證監會回應，如資訊文件所解釋，《虛擬資產交易平台指引》將取代《適用於虛擬資產交易平台經營者的條款及條件》，且遵守《虛擬資產交易平台指引》將成為發牌條件。
其他事項：
- 有關允許零售投資者使用持牌虛擬資產交易平台的建議，回應者提出是否需要修改《證券及期貨條例》下中介人在從事虛擬資產相關活動時的監管規定。證監會回應，將修訂聯合通函，明確適用於從事虛擬資產相關活動的中介人的監管規定。
- 回應者要求提供有關證券型代幣的額外指引。證監會回應將在適當的時候發布額外的指引。
實施時間表
- 鑑於公眾普遍支持有關建議，證監會將實施《虛擬資產交易平台指引》及《打擊洗錢指引》，並對本總結文件中所述內容進行部分修改和澄清。附錄中包含標註修訂版本的《虛擬資產交易平台指引》、《適用於持牌法團及獲證監會發牌的虛擬資產服務提供者的打擊洗錢指引》及《適用於有聯繫實體的打擊洗錢指引》。證監會還將實施《證監會紀律處分罰款指引》。
- 我們將著手在憲報中刊登有關指引，這些指引將於 2023 年 6 月 1 日生效。
- 證監會將發表更多指引，以便業界更清楚了解新監管制度的實施情況。
- 證監會謹此再次感謝所有回應者提交意見書。
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