美國眾議院通過 FIT21 法案，旨在為加密資產市場建立穩定且包容的監管框架，提升金融競爭力。
作者： Ray，TaxDAO
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2024 年 5 月 22 日，美國眾議院以 279 比 136 的結果高票通過了《21 世紀金融創新與科技法案》（the Financial Innovation and Technology for the 21st Century Act，FIT21），該法案由共和黨主導推動，旨在修改現有的證券和商品監管法規，為數位資產建立監管框架，以促進加密產業的發展。 FIT21 法案一旦正式頒布，將成為美國聯邦數位資產監管制度的重要里程碑。本文將從立法背景、法案內容、潛在影響等面向對 FIT21 法案加以解讀。
1. FIT21 法案的立法背景
自從比特幣的創世區塊被挖掘以來，加密數位資產已經存在、發展了十五年，目前正處於充滿活力、日趨成熟的階段。但不論是美國，還是其他國家，都尚未對數位資產建立全面的監管框架，而只是進行零散、片面的監管，這不僅無法為加密產業創造穩定、可預期的法治環境，而且使得加密數位產業充斥著各類違法犯罪行為，嚴重阻礙加密數位產業的創新與進步。批評者認為，在美國既有的加密監管框架之下，加密數字行業的初創企業遭受著 “以執法為基礎的監管”，這種做法會導致相關企業轉在他國開展經營活動，既不利於美國的科技創新，也不利於美國經濟的整體發展。因此，美國亟待透過立法創造一個支持創新的環境，充分發掘加密產業的未來潛力，同時避免產生 Web 2.0 時代少數大型科技公司壟斷市場的局面。
2022 年 9 月，白宮發布了《關於負責任地開發數位資產的首個綜合框架》（First-Ever Comprehensive Framework for Responsible Development of Digital Assets），並敦促美國商品期貨貿易委員會（Commodity Futures Trading Commission，CFTC）與美國證監會（Securities and Exchange Commission，SEC）制定規範數位資產的具體規則。 FIT21 的法律草案則可以直接追溯到 2023 年 3 月，當時由美國眾議員 French Hill 領導的數位資產、金融科技和包容性小組委員會已經計劃與眾議院的農業委員會合作制定數位資產的監管框架。同年 7 月，美國眾議院金融服務委員會和眾議院農業委員會先後通過了 FIT21 法案，直到 2024 年 5 月，眾議院才完成了該法案的投票流程。 FIT21 法案將在不久後提交參議院投票表決，並在參議院通過後，交由總統簽署並正式發布。
SAB 121（Staff Accounting Bulletin No.121）的近期動態，也使得參眾議院與加密產業對 FIT21 法案寄予厚望。 SEC 於 2022 年發布了 SAB 121，其要求數位資產託管人將數位資產視為負債，並在其資產負債表上以公允價值持有。基於此，銀行如果想持有數位資產，就要在帳戶上持有與該資產公允價值一致的現金，這項規定被認為是 SEC 對銀行業與數位資產的過度幹預，因為這實際上會將銀行排除在加密行業之外。在 2024 年 5 月初，也即在 SEC 轉變對 ETH 現貨 ETF 的態度之前，參眾兩院先行採取行動通過了推翻 SAB 121 的法案，但是好景不長，總統拜登在 5 月 31 日最終否決了推翻 SAB 121 的法案，這讓參眾兩院和加密行業倍感失望，轉而將更多的希望寄託在了有待參議院表決和總統簽署的 FIT121 法案之上。
2. FIT21 法案內容概述
FIT21 法案由多個章節組成，每個章節都涉及數位資產監管和創新制度的不同方面，本部分將分類概述 FIT21 法案各章節的內容，並總結其建立起的主要監管框架。
2.1 FIT21 法案的章節內容概述
FIT21 法案的第一章名為「定義；規則制定；註冊意向通知（DEFINITIONS; RULEMAKING; NOTICE OF INTENT TO REGISTER）」。這一部分定義了各種法律下的關鍵術語，包括《1933 年證券法》《1934 年證券交易法》和《商品交易法》。這些定義涵蓋「數位資產」「區塊鏈」「去中心化系統」等術語，明確了該法案的適用範圍。
第二章主要是明確了作為投資合約的一部分的數位資產。本章第 202 條描述了作為投資合約的一部分的數位資產，將其定義為價值的可替代數字表示，同時規定了應如何分類和監管，並將其與傳統證券區分開來。
第三章主要規定如何監管數位資產的提供與銷售行為。具體而言，第 301 條規定了數位資產的交易豁免情形，第 302 條規定了對某些數位資產的提供與銷售行為的具體要求，第 303 條則要求加強對任何數位資產及其相關區塊鏈系統的揭露要求。
第四章和第五章是對受 SEC 和 CFTC 管轄的數位資產中介機構的註冊事項的規定。這裡的數位資產中介機構包括數位資產交易所、數位資產經紀人、數位資產交易商以及數位資產託管人。相關規定則涉及交易認證與許可等業務要求，不同註冊主體的一般與特殊條件、方式和豁免等註冊要求以及利益衝突規則等具體內容。
第六章題為 “創新與科技促進（INNOVATION AND TECHNOLOGY IMPROVEMENTS）”，這既是標題，也是結論，表明了該法案起草者與國會對加密技術的評判。與此相關的是，SEC 將建立創新和金融技術策略中心（FinHub），CFTC 則會建立 LabCFTC。根據 FIT21 的說法，這兩個中心的主要內部功能是塑造 SEC 和 CFTC 檢查金融科技創新的方式、分析法規對金融科技公司的影響等等。儘管這兩個研究中心都與利益相關者接觸，並為從事新興技術工作的人員提供有關規則和法規的信息，但鑑於 FIT21 的措辭，美國國會似乎並不認為它們會成為積極的監管沙盒，因為 SEC 和 CFTC 都沒有在監管方面被授予具體的自由裁量權。
2.2 FIT21 法案的監管架構概述
總的來看，FIT21 將透過明確 SEC 和 CFTC 對數位資產和交易的監管責任，以及更新現有的證券和商品法，建立一個聯邦數位資產監管框架，以規範包括去中心化協議在內的各種區塊鏈技術。有觀點認為，FIT21 對科技與創新的保護措施與 20 世紀 20 年代經濟大蕭條後美國實施的保護措施有些相似，而在後者實施之後，美國迎來了前所未有的經濟成長和創新時代。
FIT21 法案為美國數位資產建立的監管架構主要包括以下四個面向。一是 CFTC 必須將數位資產作為商品進行監管，前提是其運行的區塊鏈或加密數位帳本是功能性和去中心化的。此外，該法案還賦予 CFTC 對加密商品和現貨市場的獨家監管權。二是在相關區塊鏈功能正常但未去中心化的情況下，SEC 必須將數位資產作為證券進行監管。 FIT21 法案為 SEC 對數位資產的監管規定了一些例外情況，涉及年度銷售額、合格投資者等事項，並規定了對一級和二級市場交易的要求。第三是 CFTC 和 SEC 必須聯合發布規則來制定相關條款，並避免交易所面對的重複監管規則。四是該法案將被批准的穩定幣排除在 CFTC 和 SEC 的監管之外，但關於反詐欺機構和註冊實體的特定交易除外。
3. FIT21 法案第 101 條與 103 條解讀
明確對像是採取行動的前提，FIT21 法案的第 101 條與第 103 條對受限制的數位資產（證券）、數位商品與有許可的支付穩定幣作出了詳細的定義，並給出了具體的判斷標準。有賴於此，SEC 與 CFTC 得以釐清職責範圍，分別針對性地監管受限制的數位資產與數位商品，有許可的支付穩定幣則不在二者的管轄範圍之內。這構成了後續規制與引導措施的前提，加密產業也將因此得到更有序的監管架構與更穩定的發展空間。總的來看，FIT21 法案將數位資產分為了三大類：受限制的數位資產（restricted digital asset）、數位商品（digital commodity）和有許可的支付穩定幣（permitted payment stablecoin）。三者的關係是：數位資產一般都是受限制的數位資產，除非其自我認證為數位商品或符合有許可的支付穩定幣的定義。
3.1 數位資產
第 101 條第 26 項先對數位資產（digital asset）進行了定義，並列舉了排除情況。該條規定數位資產「是指任何可替代的數位價值表徵，可以完全由個人擁有和轉讓，無需依賴中介，並記錄在加密安全的公共分散式分類帳上」。但數位資產不包括任何票據、股票、庫存股、有價證券期貨、有價證券互換、債券、債權憑證、債務證明…任何看跌、買價、跨期、選擇權、特權」以及相當於選擇權、期貨、掉期等的資產。
需要特別注意的是，第 101 條還強調了兩點：一是 “本段中的任何內容均不得解釋為推定數字資產是未被排除在數字資產定義之外的任何類型證券的代表”，這說明 FIT21 堅持對數位資產採取嚴格的定義方法，將其他類型的證券與數位資產明確區分開來。二是 “根據投資合約發售或出售或打算發售或出售的數位資產不是也不會因為根據該投資合約出售或以其他方式轉讓而成為證券”，要理解這一點，要先了解豪威測試（Howey Test）。美國法上的證券概念最早是從豪威測試中的「投資合約」一詞發展而來的，而豪威測試的四個測試條件之一是收益僅來自他人的努力（Efforts of Others）。在此要件之下，專案方與關聯方的努力是投資人獲得收益的關鍵，而投資人本身僅需付出指定的費用及成本，並非實際參與專案的營運與管理。但是數位資產的發行與管理往往依賴於智能合約與其他自動程序，此時並不存在傳統意義上的專案方與關聯方的努力。 FIT21 法案的相關規定之所以將數位資產排除在證券之外，主要是為了促進科技創新，同時兼顧對投資者的保護。
3.2 受限制的數位資產
第 34 項定義了 “受限制的數位資產”，提出了認定 “受限制的數位資產” 的三個標準：（1）數位資產底層區塊鏈系統的去中心化程度和功能；（2）用戶最終獲取數位資產的方法；以及（3）持有數位資產的一方的身分。明確這些標準的具體含義，將有助於區分受限制的數位資產與其他數位資產。需要事先說明的是，這裡的 “受限制的數位資產”，其實就是指該數位資產具有類似 “證券” 的性質，只是立法者並未使用 “security” 一詞，例如，第 405 條明確規定證券包括受限制的數位資產。
根據第 25 項，去中心化程度和功能的判斷包括以下幾個方面：（1）在控制權和影響力方面，在過去 12 個月內，沒有任何個人或實體直接或間接具有單方面的權力，以控製或實質改變區塊鏈系統的功能或運作。（2）在數位資產所有權與治理權分佈方面，在過去 12 個月內，沒有任何數位資產發行人與關聯人，合計實際擁有超過發行總量 20% 的數位資產，或沒有任何數位資產發行人與關聯人掌握該數位資產或相關去中心化治理系統總計 20% 或以上的流通投票權。（3）在程式碼修改方面，在過去的 3 個月內，沒有任何數位資產發行人與關聯人實質性或單方面地修改區塊鏈系統的源代碼，從而實質性地改變區塊鏈系統的功能或操作，除非這些修改是為了解決漏洞和錯位、定期維護、防範網路安全風險或改進區塊鏈技術。（4）在行銷方面，在過去 3 個月內，任何數位資產發行人和關聯人都沒有向大眾推銷數位資產作為投資。（5）透過區塊鏈系統的程式化功能發行的此數位資產單位均為對最終用戶發行（end users distribution）。需要說明的是，根據第 30 項的規定，所謂最終用戶發行，是指不涉及資產兌換，而是以區塊鏈中任何參與者都可及的方式進行的廣泛、公平、非自由裁量的分配，典型例子如區塊鏈用戶的挖礦和質押所得。
在上述標準中，比較重要的標準是 “12 個月” 與 “20%”，12 個月是去中心化程度的縱向判斷標準，20% 則是去中心化程度的橫向判斷標準。無論是 12 個月還是 15 個月、20% 還是 30%，具體數值本身並不是最重要的，最重要的是其給出了確切的、可量化的標準，使得對去中心化程度的判斷更為客觀化。
對於用戶獲取數位資產的方法，該項規定要求受限制的數位資產是以非最終用戶發行的方式發行給用戶的，或者是由用戶在非數位商品交易所中獲得的。
對於最後一項標準，受限制的數位資產必須是在區塊鏈系統不具功能性或未成為去中心化系統期間由發行人與關聯人持有的全部數位資產。此外，有許可的支付穩定幣被豁免在受限制的數位資產之外。
3.3 有許可的支付穩定幣
第 101 條第 32 項對有許可的支付穩定幣作出了定義。該條規定，有許可的支付穩定幣是指被用作或設計用作支付或結算手段，其發行者有義務轉換、贖回或回購以獲得固定金額的貨幣價值，或表示將維持或合理預期將維持相對於固定金額貨幣價值的穩定價值，同時其發行者受有權聯邦或州監管機構監管，且該穩定幣不是國家貨幣或證券。而前述貨幣價值，指本國貨幣、存款或以本國貨幣計價的等價票據。從這個定義可以看出，FIT21 法案一方面強調了許可證制度對於支付穩定幣的意義，另一方面說明只有法幣或票據抵押型穩定幣有機會得到許可，而將演算法穩定幣排除在許可範圍之外。
3.4 數位商品
第 103 條第 55 項對「數位商品」作出了定義。這裡的數位商品也涉及三種情況。一是在相關的區塊鏈系統成為功能係統並被認證為去中心化系統之前，除數位資產發行人或關聯人之外的個人持有的任何數位資產單位，且該數位資產單位是透過最終發行或在數位商品交易所中得到的；二是在相關的區塊鏈系統成為功能係統並被認證為去中心化系統之後，除數位資產發行人或關聯人之外的人持有的任何數字資產單位；三是在相關的區塊鏈系統成為功能係統並被認證為去中心化系統期間，任何關聯人員持有的任何數位資產單位。數位商品同樣不包括有許可的支付穩定幣。這裡還有一項特別規定，也即在 FIT21 法案頒布之前，如果聯邦法院已經裁定數字資產不是證券，那麼在裁定有效的情況下，該數字資產應被認定為數字商品，這一特別規定體現出 FIT21 法案在排除有許可的支付穩定幣之後，在實質上對數位資產進行證券與商品二分的態度。
4. FIT21 法案通過後的潛在影響
4.1 FIT21 法案對加密稅務的影響
根據 IRS Notice 2014-21 的規定，所有的加密資產都被視為財產而非貨幣，因此適用於財產交易的一般稅收原則。但 IRS 對加密資產的定義較為廣泛，其認為「在密碼學安全的分散式帳本或任何類似技術上記錄的價值的數位表示」均屬於加密資產。 FIT21 法案為 IRS 判斷加密資產的範圍、判斷特定加密資產屬於數位商品還是證券提供了詳細的依據和標準，這將有助於 IRS 在區分一般投資所得與資本利得的基礎上對加密資產持有者課稅。
同時，需要強調的是，FIT21 法案自始至終沒有使用「證券」一詞稱呼類似於證券的受限制的數位資產，因此，一些嚴格限制適用對象的稅收規則仍不適用於受限制的數位資產。例如，美國稅法允許投資損失抵稅，但是嚴格禁止洗售行為，也即投資者不得先虧損賣出一項資產，再在近期內買入相同、類似的證券。這裡的證券包括股票、債券、共同基金、ETF、選擇權、期貨以及認股權證，而「受限制的數位資產」一詞將加密資產繼續排除在了洗售規則之外。
4.2 FIT21 法案對加密監管的影響
在監管主體和對象方面，FIT21 法案試圖透過區分受限的數位資產、數位商品，並豁免有許可的支付穩定幣，為兩大監管機構 SEC 和 CFTC 劃定明確的監管對象與監管範圍，保證了數位資產監管的有序性，防止了監管職權不明與衝突造成的負面影響。
在監管內容方面，FIT21 法案不僅要求 SEC 和 CFTC 負責數位資產的註冊管理工作，而且增強了數位資產的資訊揭露要求，還要求 SEC 和 CFTC 落實反洗錢（AML）制度和防詐欺機制，有助於進一步充實加密資產的監管內容。
在監管風格方面，總體上看，FIT21 法案採取了靈活、包容的監管政策，同時重視中小投資者與消費者保護，為加密行業在美國的創新與發展提供了有序而充分的空間，這將吸引更多加密人才與企業前往美國，進一步激發美國加密產業的活力與活力，最終進一步提升美國在全球的金融競爭力。
5. 結語
儘管 FIT21 法案能否得到最終通過仍具有一定的不確定性，但是美國眾議院通過 FTI21 法案本身足以說明立法者對加密資產的態度變得更為友好。友善不代表放任，相反，美國希望透過 FIT21 法案為加密資產市場的良性成長創造穩定、有效的監管環境。未來，SEC 和 CFTC 將聯合起來進一步關注 Defi 與金融市場、NFT 與傳統市場的融合，並進一步提升加密資產投資者的金融素養、加強區塊鏈金融市場的基礎設施建設，在保護投資者權益的同時，最大限度地發揮加密資產與區塊鏈技術對於經濟發展的促進作用。
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