美国加密行业借助司法手段挑战美国现行的强监管模式的又一次尝试。
作者：TaxDAO
美国当地时间 11 月 14 日，由肯塔基州牵头的十八个州向肯塔基州地方法院起诉美国证券交易委员会（SEC）及其五名委员，指控其长期以来过度监管加密货币，对加密行业实施了不公平的迫害，违背了美国宪法。这是美国加密行业借助司法手段挑战美国现行的强监管模式的又一次尝试。如若胜诉，根据美国判例法的传统，这将深刻改变美国加密行业的监管模式，进而可能影响全球加密行业的风向。本文将围绕此案，梳理美国加密行业监管的动态，分析十八州在本案中针对 SEC 监管提起的具体控告，并对比两起加密企业与 SEC 间的典型案例，在此基础上讨论本案的未来走向及影响。
1. 美国加密行业监管动态
美国加密市场的规模及影响力在全球范围内遥遥领先。这种突出地位在很大程度上源于美国雄厚的经济基础、庞大的人口基数、活跃且高度流动的资本市场以及领先的技术创新能力。同时，相对稳定规范的市场环境以及美元作为国际金融体系主要储备货币的地位，也为美国加密资产市场的持续发展提供了坚实支撑。根据 Statista 于 2024 年 7 月公布研究数据，2024 年全球加密货币市场收入将达 567 亿美元，在各个国家和地区中，美国收入最高，预计达 97.88 亿美元。
1.1 美国加密行业现行监管政策
在美国联邦层面，对加密市场监管起到关键作用的是商品期货交易委员会（Commodity Futures Trading Commission，CFTC）和证券交易委员会（Securities Exchange Commission，SEC）。在美国监管框架下，加密资产被认定为 “证券”（security）还是 “商品”（commodity）意义重大。若加密资产被归类为 “证券”，如股票、债券一样，应纳入 SEC 监管范畴。证券发行人以及促进证券交易的平台和经纪人需遵守《1933 年证券法》和《1934 年证券交易法》。若加密资产被认定为商品或其衍生品，如黄金、石油、粮食，加密资产相关交易由《1936 年商品交易法》（CEA）进行规范，并受 CFTC 监管。
加密资产应当被归类为证券还是商品？这是加密资产业界和监管机构争论的焦点。监管机构对加密资产的定性各执一词，导致加密市场受到多头监管，SEC 和 CFTC 之间存在长期的加密货币的管辖权重合问题。
在 SEC 的监管框架下，SEC 采用豪威测试（Howey Test）来认定加密资产是否属于证券。在 2022 年 4 月的一次演讲中，证券交易委员会（SEC）主席 Gary Gensler 表示：“在不带偏见的情形下，大多数加密通证（crypto tokens）都是豪威测试下的投资合约（证券）……作为证券的加密通证需在 SEC 进行注册，加密通证的发行人必须向 SEC 登记这些资产的交易活动并遵守相关披露要求。” 从 SEC 的执法行动来看，自 2013 年以来，SEC 已对加密货币公司和个人处以超过 74.2 亿美元的罚款，其中 63% 的罚款金额（即 46.8 亿美元）发生在 2024 年。2024 年巨额罚款的主要来源是证券交易委员会对 Terraform Labs PTE,Ltd. 及其联合创始人 Do Kwon 的执法行动，这项罚款是迄今为止最大的一笔罚金，在加密货币监管中开创了先河。
在 CFTC 的监管框架下，BTC 和 ETH 等加密资产定义被定性为 “商品”。CFTC 的监管范围涵盖了加密货币的现货市场和衍生品市场，但权限有所不同。CFTC 对衍生品市场拥有全面的监管权，其重点关注加密资产在期货市场和掉期市场的交易活动。就现货市场而言，CFTC 的监管权有限，但有权打击其中的欺诈和市场操纵行为。
总体上看，SEC 以投资者保护为核心，更倾向于控制风险，但这种监管立场引发了部分业界人士的批评，过于严格的监管将使加密货币项目面临高昂的法律和合规成本、阻碍行业创新发展。CFTC 则更注重市场效率，支持行业自律和技术创新。针对管辖争议问题，美国国会于 2023 年提出《21 世纪金融创新与技术法案》（Financial Innovation and Technology for the 21st Century Act，FIT21），暗示了将监管权力更多下放给对加密资产持宽容态度的 CFTC。2024 年 5 月，美国众议院以压倒性优势通过了《21 世纪金融创新与技术法案》，但方案被参议院束之高阁。
1.2 特朗普政府的未来监管改革方向
在 2024 年美国大选前，特朗普曾多次在竞选活动中将自己标榜为支持加密货币的总统候选人，并向以比特币为代表的加密行业作出多项承诺：其一，建立比特币战略储备，将比特币纳入国家金融战略。特朗普在 2024 年 7 月举行的纳什维尔比特币大会中表示，如果他回到白宫，他将启动战略性国家加密货币储备，并推行有利于加密货币的政策。其二，降低监管强度，推动行业创新。特朗普承诺，在当选后罢免对加密产业采取严格监管立场的 SEC 主席 Gary Gensler，同时创建一个以加密货币为中心的加密货币咨询委员会，该委员会可能由国内主要行业利益相关者和参与者组成，以帮助指导政策和法规。其三，支持开采加密货币，推动美国成为行业主导者。2024 年 6 月，特朗普在私人会议中表示，“如果加密货币要定义未来，我希望它在美国开采、铸造和制造。”2024 年 9 月，特朗普在纽约经济俱乐部发表讲话，并强调计划使美国成为 “加密货币和比特币的世界之都”。此外，作为拥抱加密行业的象征，特朗普还承诺释放丝绸之路创始人 Ross Ulbricht。如果 Ross Ulbricht 在特朗普的授权下获释，这将是加密行业与政府和解的真正里程碑。
2024 年 11 月，特朗普成功当选为下一任美国总统，以特朗普为代表的共和党也在逐步兑现其对加密行业的承诺。首先，提名了支持加密行业的 SEC 主席。2024 年 11 月 21 日，SEC 宣布，现任主席 Gary Gensler 将于 2025 年 1 月 20 日辞去职务。而 12 月 5 日，特朗普提名 Paul Atkins 担任未来 SEC 主席，Paul Atkins 若最终上任，或将为加密行业创造一个更具包容性的环境。其次，提名了对加密行业友好的政府班底。11 月 23 日，特朗普新一届政府的所有内阁部长人选全部确定，在特朗普提名的名单中，超 5 位官员对加密货币持友好态度，且曾公布过加密货币持仓。此外，据 Fox 报道，特朗普政府还希望扩大 CBTC 的权力，授予其对数字资产市场很大一部分的监管权，减小 SEC 与 CFTC 之间的监管重叠与冲突，为加密货币市场提供一个更加明确和稳定的监管框架。对此，加密市场反映强烈。特朗普在 11 月大选中大获全胜后，比特币的价格一路飙升，12 月 5 日，比特币首次触及 10 万美元，日内上涨 4%，创历史新高。
尽管过去面临监管挑战，美国加密行业依然在全球占据主导地位。未来在特朗普的领导下，美国加密市场的监管格局可能发生重大变化，支持性的监管措施将进一步释放加密行业的潜力，美国将可能继续加强其在加密行业的领先地位并成为世界去中心化金融的中坚力量。
2. 十八州起诉 SEC 的具体内容
美国的十八个州在特朗普当选后的第二周便提起了相关诉讼，这似乎是一个精心挑选的时机。有评论认为，虽然候任总统特朗普已承诺全力支持数字资产行业，并提名一位支持加密行业的 SEC 新主席，但此次诉讼似乎不仅旨在向即将离职的政府传递信息，还旨在防止未来的 SEC 主席像 Gary Gensler 那样对该行业实行强监管。
2.1 十八州诉请概要
在起诉书中，十八州首先提及了数字资产行业的发展情况及州政府监管基本模式，强调了数字资产行业和州政府监管的积极效益。数字资产行业在过去十多年里迅速发展，吸引了许多企业家和开发者，价值超过 3 万亿美元，每日交易额达数百亿美元，帮助无银行账户的美国人提供金融服务，也推动了跨境支付和慈善捐助。各州利用自主监管权，通过灵活的监管框架支持数字资产行业的创新和发展，并以此推动了当地经济增长。
其次，分析了 SEC 的监管权限和监管立场。《1933 年证券法》和《1934 年证券交易法》赋予了 SEC 对证券的监管权，如果一类资产通过豪威测试被认定为投资合同，则将落入 SEC 的监管范围。数字资产一般不符合 “投资合同” 的标准，因为其交易往往缺乏投资者与发行者之间的持续义务关系。SEC 在数字资产行业早期的公开声明中多次表明，数字资产本身通常不是证券，其二级市场交易不属于证券交易。然而，自 Gary Gensler 担任 SEC 主席以来，SEC 对数字资产的行业有限监管转向大规模执法，并试图通过对法律进行扩张性解释以扩大其在数字资产领域的权力。这种转变不仅对州监管权构成威胁，也使行业面临不确定性，在法律上受到不公平的对待。
同时，对 SEC 现行加密政策（Crypto Policy）提出法律质疑，认为 SEC 对证券法的解释违背了文本、历史、先例和常识，违反了重大问题原则（Major Questions Doctrine），SEC 的执法行动违背了《联邦行政程序法》（Administrative Procedure Act，APA），SEC 的整体加密政策侵害了各州权益、严重损害行业利益并阻碍了行业发展。
最后，向法院提出两项主要的救济主张（Claim for Relief）：其一，SEC 的加密政策超越权限，是 “非法的行政行为”，法院应发布命令，宣布该政策非法，并禁止 SEC 今后基于该政策对数字资产平台进行执法。其二，SEC 的加密政策违反行政程序。SEC 在采取该政策时未遵守必要的程序，违反了《行政程序法》，法院应废除该政策并宣布其非法。
2.2 SEC 违宪的依据
具体从违宪的方面来看，十八州主要以美国宪法第一条与宪法第十修正案为依据，主张 SEC 对加密行业的监管违背美国宪法。
根据美国宪法第一条，十八州认为 SEC 的行为超出法定职权、侵害立法权，破坏了三权分立的宪法规则。美国宪法第一条规定：“宪法所赋予合众国的所有立法权属于由参议院和众议院组成的国会。” 然而，一方面，在监管规则制定上，SEC 试图通过 “执法而非立法” 的方式制定适用广泛的数字资产监管规则，行使了专属于国会的立法权。SEC 未通过国会授权或规则制定程序，单方面扩张其权力，破坏了三权分立的宪法原则。另一方面，在执法实践中，SEC 依据《1933 年证券法》和《1934 年证券交易法》所定义的 “证券” 范畴，将大量数字资产（如加密货币）纳入监管范围，但事实上这些资产并未包含在国会制定的现有法律框架内。SEC 对这些资产的监管缺乏国会的明确授权，超出了其法定职权。
根据美国宪法第十修正案，十八州认为 SEC 的行为剥夺了各州在该数字资产的权力和自主性，破坏了联邦与州之间的权力分配。美国宪法第十条修正案规定：“宪法未授予联邦、也未禁止各州行使的权力，保留给各州行使，或保留给人民行使之。” 在未获得国会授权的情况下，SEC 通过规则解释和执法行动，将几乎所有的数字资产交易纳入联邦证券法的监管范围，直接削弱了各州的自主监管权。与此同时，SEC 的统一监管压制了地方性法规的发展，限制了各州根据自身经济和社会需求探索数字资产监管的空间，违背了联邦制的初衷。此外，部分州通过税收优惠政策吸引投资、发展加密产业，但 SEC 的强监管阻碍了产业在这些州落地，侵害了州的经济利益。
2.3 小结
本案围绕的依然是加密资产的定性及监管强度。十八州认为，SEC 将大部分数字资产的二次交易统一认定为《1933 年证券法》和《1934 年证券交易法》下的 “投资合同”，将数字资产视为证券，并要求促进此类交易的平台遵守证券法规定，这一政策超出了 SEC 的法定权限范围，非法剥夺了各州的主要监管权，并对整体的数字资产经济造成了损害。
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